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    戶籍改革進入深水區:都市圈、城市群戶籍準入年限互認

    2021-02-02 05:00:00  21世紀經濟報道 王帆

    2021年,戶籍制度改革還將繼續深化。

    近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》,其中提出,推動戶籍準入年限同城化累計互認。除超大、特大城市外,在具備條件的都市圈或城市群探索實行戶籍準入年限同城化累計互認,試行以經常居住地登記戶口制度,有序引導人口落戶。完善全國統一的社會保險公共服務平臺,推動社保轉移接續。

    2020年3月,《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出,探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。

    2020年5月,《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出,深化戶籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度。

    此次的《建設高標準市場體系行動方案》,對于“推動戶籍準入年限同城化累計互認”又釋放了新的訊號,譬如除長三角、珠三角以外更多的都市圈、城市群將可能加入。在分析人士看來,還有待更進一步的文件出臺。

    根據住建部公布的《2019年城市建設統計年鑒》,2019年,城區人口超過1000萬的超大城市包括四大直轄市以及廣州、深圳;城區人口處于500萬到1000萬之間的特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽和青島。

    其中,以廣州為代表的超大城市,在2020年也已經釋放出了跨區域戶籍積分累計認可的信號。

    中國(深圳)綜合開發研究院公共政策與政府績效評估研究中心主任王梅向21世紀經濟報道記者表示,這將促進勞動力在一定范圍內的自由遷移。作為最重要的生產要素之一,勞動力自由流動,更好地體現了市場在配置資源中的作用。

    寧波、蘇州、廣州等地已率先探索

    2020年,已經有一些城市邁出了探索的步伐。

    浙江寧波在2020年5月發布“關于公開征求全面放寬我市落戶條件意見建議的公告”,其中提出,寧波將根據“甬舟一體化”工作要求,給予舟山戶籍人員遷移戶口同城待遇,舟山市區戶籍等同于寧波市區戶籍,舟山縣市戶籍等同于寧波縣市戶籍。

    同年8月,寧波又發布了《關于進一步放開我市落戶條件的通知》,提出在寧波市合法穩定就業并按規定繳納社會保險的,在上海、浙江、江蘇、安徽“三省一市”繳納的社會保險在申請落戶時可累計納入寧波市繳納年限。

    此外,現戶口登記在上海、浙江、江蘇、安徽“三省一市”內,在寧波市城鎮地區有合法穩定住所的,可申請將本人和共同居住生活的配偶、子女、父母戶口遷至其合法穩定住所處。

    蘇州也在2020年12月發布了《關于進一步推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》,明確實施省內特大城市蘇州與南京在積分落戶時,實現居住證年限和社保年限積累互認。探索蘇州與無錫、常州等具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化積累互認。

    引起較大關注的是一線城市廣州,2020年8月,廣州透露正在擬定的《廣州市優化營商環境條例(草案)》提出,建立跨區域戶籍積分累計認可制度,在長三角、珠三角等城市的戶籍準入年限,在廣州可以得到累計認可。

    廣州市司法局立法二處處長程應游當時指出,草案如果獲得通過,廣州將成為國內第一個實現跨地區落戶積分累計認可的城市。

    之所以說“國內第一個”,是因為廣州將這一制度范圍跨區域擴大到了長三角,這也被一些解讀認為是廣州面向長三角發起的“搶人”措施。

    目前,中國的絕大多數城市已經對人才落戶放低了門檻,但一些地方同時對社保年限有一定的要求。以廣州為例,2020年12月,廣州頒布7個區實施差別化入戶政策,大專學歷即可申請,但同時需要在差別化入戶實施范圍區域內連續繳納社會保險滿12個月。

    更值得注意的是,在一些城市,達不到學歷要求的普通勞動者更多依賴積分落戶渠道,而社保年限往往是其中一個最重要的積分影響因子。從這個角度來看,戶籍準入年限同城化累計互認,將打消一些普通勞動者在一定范圍內遷移的后顧之憂。

    進一步改革的關鍵在大城市

    從政策表述以及各地的探索來看,戶籍準入年限同城化累計互認主要集中在都市圈或城市群范圍內。

    易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為,這將有助于同城化發展,在此類政策下,人口流動的障礙會減少。

    假設一種情形,某初中學歷進城務工人員在深圳工作并繳納社保,幾年后,因為工作調動或買房安家等緣故來到東莞。2018年,東莞取消了積分入戶,改為實施參加城鎮社會保險滿5年,且辦理居住證滿5年可入戶,俗稱“兩個五年”入戶條件。

    假如東莞與深圳實行“戶籍準入年限同城化累計互認”,則意味著這一進城務工人員可以把深圳的繳納社保年限轉入東莞,不必從零開始,從而更快地成為戶籍意義上的東莞人。

    但值得注意的是,《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》提出,督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制,推動城區常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。

    按照要求,不少城市已經開始執行“零門檻落戶”。這也意味著,上述“互認”的關鍵更多還是取決于都市圈、城市群內的超大、特大城市的態度,否則,這種“互認”很大可能僅僅變為小城市對大城市的、單向的認可,這在“零門檻落戶”漸成趨勢的背景下,并無太多實質意義。

    而超大、特大城市,恰恰也是戶籍改革制度進一步推進的難點所在。從當前的發展階段來看,人口有進一步向超大、特大城市集中的趨勢,在資源、環境承載力等考慮之外,這些城市也將因此面臨著巨大的公共服務挑戰。

    一位長期關注人口及公共服務問題的研究人士向21世紀經濟報道記者表示,去年中央已經提出“推動公共資源向按實際服務管理人口規模配置轉變”,但有的城市落實意愿不夠,才導致公共服務規劃趕不上需求。上述研究人士認為,除個別超大城市外,各地逐漸降低落戶對于社保年限的要求,并逐步開放所有城市之間的社?;フJ,這將可能是未來戶籍制度進一步改革大的邏輯和方向。

    王梅則認為,為什么很多人那么看重戶籍?因為戶籍綁定了很多公共服務。如果將來城市的基本公共服務在常住人口中擴大到一定水平,常住人口和戶籍人口的公共服務待遇差距越來越小,甚至沒有差距,戶籍將只是回歸人口登記的功能,這對于勞動力流動來說將是更大的促進。

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